贯彻《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》的几点建议

根据上位法修改、国务院行政审批改革和行业许可证管理改革需要等角度出发，国家局出台了《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》（以下简称《细则》），将于2017年5月1日起，正式实施。《细则》的出台，必将对下步的烟草专卖许可证的申请、办理及后续监管产生重要影响，加强对其研究，做衔接与配套工作就显得十分紧迫和重要。笔者就下步如何贯彻和执行《细则》谈几点自己的粗浅建议。

一、深刻理解《细则》出台的背景

　　 从规范性文件出台的背景入手，是准确掌握立法本意，正确执行要求的关键。《细则（试行）》的出台，主要有五个层面的背景需要掌握：

1.法律层面。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《中华人民共和国烟草专卖法》（简称《烟草专卖法》）进行了修改，此次修改主要在烟叶种植、收购和调拨，烟草制品的销售和运输，进出口贸易和对外经济技术合作，法律责任四个方面，涉及9项内容。特别是删除的第三十四条与许可证管理密切相关。

2.行政法规层面。2016年1月13日国务院第119次常务会议对《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（简称《实施条例》）进行了修改，此次修改涉及内容较多，涉及十余处条款，删除条款涉及达8条，修改4条。其中涉及许可证种类、办理等诸多内容。

3.部门规章层面。结合《烟草专卖法》、《实施条例》等的修改情况，以及实际操作的一些问题，工信部于2016年5月17日通过第23次部务会议审议通过了《烟草专卖许可证管理办法》，国家发改委颁布的《烟草专卖许可证管理办法》废止，并在这个基础上作了较大幅度的修改，特别是涉及许可证种类、办理、后续监管等方面的内容比较多。

4.国家政策层面。近年来，国务院大力推进行政审批制度改革，突出降低准入门槛，强调“宽进严管”、“先照后证”，从重视“事前审批”向重视“事后监管”转变。烟草行业作为行政许可审批主管部门，同样也面临落实国务院要求，推进许可证审批改革的问题。

　　 5.烟草行业层面。近几年来，特别是“罗城事件”之后，国家局对许可证管理更加重视，先后在重庆等多地开展许可证办理的试点工作，各省区（市）也在各自辖区开展了许可证审批改革的工作，在这个改革过程中，也积累了大量的经验与教训，也遇到大量的实际问题需要解决。从这个角度来讲，也需要国家局制度规范性文件来落实和解决问题，巩固改革取得的成果。

　　 综上，结合上位法的修改变化，以及近几年许可证管理的实际操作过程遇到的各类问题，原有的《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》已经不适应新形势的需要，特别是从落实工信部颁布的《烟草专卖许可证管理办法》的角度出发，需要出台新的规范性文件来加以落实和规范许可证的管理。因此出台《细则》既是顺应上位法修改的需要，又是解决和规范许可证管理过程中的实际需要。

二、对照分析找差异

　　 《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》（以下简称《程序规定》）颁布执行到今年，刚好10年，对行业许可证的规范办理起到了重要作用，虽然即将废止，但是要执行好《细则》，必须认真对照分析二部规范性文件的差异，做好相关衔接工作，防止执行出现偏差或脱节。

　　 当然了，《细则》还在其他方面作了一些调整，在这里就不一一赘述了。

三、重点问题深入研究

　　 贯彻执行《细则》，除了组织员工广泛学习，深入宣贯外，可能还需要在几个重点问题上深入研究，才能更好的执行《细则》，防止法律风险。

1.关于在“家庭成员”之间的变更问题。

　　 可以讲，这一变化是《细则》的一大突破。要正确运用和操作好这个变更问题，尚需要深入研究，防止由此而引发的其他法律风险。这里主要有二个要素需要考虑和深入研究：

　　 一是家庭经营的个体工商户的认定。

　　 个体工商户是包括“家庭经营”和“个人经营”二个类别的。由于《细则》只允许《烟草专卖零售许可证》在“家庭经营”的个体工商户的家庭成员之间“变更”。这就需要我们在实际工作中去确认个体工商户是“家庭经营”性质，还是“个人经营”性质。

　　 根据笔者对个体工商户性质的卷烟零售户的市场抽查，其营业执照的登记事项“组成形式”的信息都是“个人经营”，登记为“家庭经营”的尚没有发现。如果以营业执照的登记事项为准，意味着这些卷烟零售户的许可证不可以在“家庭成员”之间的变更。事实上，大部分从事卷烟零售的个体工商户都是家庭经营性质的，以家庭财产出资，经营收入用于家庭开支，债务也由家庭财产承担，这已经构成了权利义务的统一体，完全符合“家庭经营”的性质。从这个角度来讲，登记事项与实际情况存在矛盾。

　　 从便于实际操作来讲，以营业执照的登记事项“组成形式”为准最简单，更有利于一线专卖人员和证件管理员操作和认定。同时，从维护持证户的利益出发，为了避免前面讲的登记为“个人经营”，实际为“家庭经营”的卷烟零售户不得变更的情况，烟草专卖行政主管部门应在零售户之间进行的宣传，建议零售户及时进行营业执照登记事项的变更。

　　 二是家庭成员的界定。

　　 “家庭成员”并不是一个严格意义上的法律术语。事实上，“家庭成员”的界定范围比较模糊，而且不同法律之间的范围也有很大区别。从烟草行政许可的角度来看，我们的关注焦点应在哪？应如何确定“家庭成员”范围？笔者认为，我们应从“经营权”的民法学角度来思考。我们之所以规定可以在“家庭经营”性质的家庭成员之间变更，而不同意在“个人经营”的家庭成员之间变更，就是因为我们关注的就是“家庭”的整体性，评判的标准是“家庭出资”，经营惠及家庭整体，债务由家庭共同承担，是“经营权”与民事权利义务的统一问题。

　　 从便于实际操作来讲，以户口本登记的家庭成员为准，更有利于一线专卖人员和证件管理员操作和认定。但是，这种以户口本为标准的模式，也存在一些问题，比如因大学学习户口外迁，或者其他构成共同生活，但没有列入户口上的家庭成员等。诸如之类的问题，尚需要进一步研究和规范，防止在操作过程出现其他法律风险。

2.关于烟草专卖零售许可证申请材料的问题

　　 申请材料提交要求，新办由4种调整为3种，其他类申请调整为2种。特别需要注意的是，删除了兜底条款，即“审批机关规定需要提供的其他材料”。兜底条款的删除，意味着审批机关必须严格按照《细则》的要求，不得再根据实际工作需要要求提供其他材料。

　　 在申请材料的提交问题上，各地烟草专卖行政主管部门都有一些自己的要求，这与《细则》的立法精神是不相符的。

3.关于规范性文件的清理和相关衔接工作

　　 由于涉及的变化比较大，要做好《细则》的执行工作，前期的准备工作非常重要，清理与衔接工作必须在2017年5月1日前完成。着重必须做好三个方面的工作：一是制度或规范性文件的清理。凡是与《细则》不符的，涉及许可证办理、后续监管的内容都必须进行清理，对相冲突的条款要予以删除或调整。二是服务窗口衔接与清理工作。特别是各地政务中心、办证大厅需要迅速清理原来的办证要求，申请材料目录或样本，保持与《细则》要求的一致性。三是加强专题研究。此次《细则》调整与变化的内容多，特别是个别条款在具体执行上可能还存在模糊的问题，需要组织人员加强研究，多从实践中找到可行的办法与经验，化解行政许可风险。

　　 贯彻和落实好《细则》，是一个系统工程，从内部来讲，涉及制度或规范性文件的清理或调整，需要做大量的衔接工作；从外部来讲，涉及广大持证零售户和申请对象的切身利益，也是法律风险的高发区，需要认真对待。上述观点仅是个人的粗浅看法，希望对大家执行好《细则》能提供一些帮助。